第六節 行政處罰

　　一、行政處罰

　　（一）行政處罰的概念與特征

　　行政處罰是指行政機關或其他行政主體，依照法定權限和程序，對違反行政法規規范尚未構成犯罪的相對方給予行政制裁的具體行政行為。

　　行政處罰的特征有：（1）行政處罰的主體是行政機關或法律、法規授權的其他行政行政主體；（2）行政處罰的對象是作為相對方的公民、法人或其他組織；（3）行政處罰的前提是相對方實施了違反行政法律規范的行為；（4）行政處罰的性質是以懲戒違法為目的的具有制裁性的具體行政行為。

　　（二）行政處罰與相關概念的區別

　　1.行政處罰與行政處分的區別：

　　行政處分是指國家行政機關對其系統內部違法失職的公務員實施的一種懲戒措施。行政處罰與行政處分雖然都是國家行政機關作出的制裁行為。

　　①作出決定的主體范圍不同。行政處罰是由享有行政處罰權的行政主體作出的，這些行政主體具有對外管理職能，其行政處罰權已為法律、法規明確規定。而行政處分是由受處分的公務員所在機關，或上級機關，或行政監察機關作出的。也就是說，一般的行政機關都享有對其工作人員的行政處分權。②所制裁的對象不同。行政處罰制裁的對象是違反行政法規范的公民、法人或其他組織；而行政處分的對象僅限于行政機關系統內部的公務員。③采取的形式不同。行政處罰的形式、種類很多，有警告、罰款、行政拘留、吊銷許可證執照、責令停產停業、沒收財物等；而行政處分的形式只有警告、記過、記大過、降級、撤 職和開除等六種形式。④行為的性質不同，行政處罰屬于外部行政行為，以行政管轄關系為基礎；而行政處分屬于內部行政行為，以行政隸屬關系為前提。⑤所依據的法律、法規不同。行政處罰所依據的是有關行政管理的法律規范，而行政處分則由有關行政機關工作人員或公務員的法律規范調整。⑥兩者的救濟途徑不同。對行政處罰不服的，除法律、法規另有規定外，相對方可申請復議或提起行政訴訟，通過復議與行政訴訟獲得救濟；而對行政處分不服的，被處分的公務員只能向作出處分決定的機關的上一級機關或行政監察部門申訴。

　　2.行政處罰與行政刑罰的區別：

　　行政處罰與刑罰都是具有強制力的制裁方式，區別：①兩種行為的權力歸屬不同。行政處罰權屬于行政權的一部分；而刑罰的權力歸于審判權的范疇。②實施處罰的主體不同。行政處罰是由有外部管理權限的行政機關或法律、法規授權的組織實施；而刑罰的實施主體是國家司法機關——人民法院。③實施處罰的對象不同。行政處罰的對象是違反行政法律規范的公民、法人或其他組織，當公民、法人或其他組織既違反行政法律規范又違反了刑事法律規范的情況下，也可能對其實施兩種處罰；而刑罰只能對違反刑事法律規范的犯罪分子實施，而不能對只違反行政法律規范而未犯罪的人實施。④作出處罰決定的程序不同。行政處罰是按照行政處罰法所規定的行政程序作出的；而刑罰必須根據刑事訴訟法的程序作出，這是由刑罰在法律制裁中具有更嚴厲的性質所決定的。⑤處罰的種類不同。行政處罰的種類很多，既有行政處罰法的統一規定，又有各單行法律、法規的分散規定。而刑罰的種類統一由刑法規定，有兩類十種，即五種主刑和五種附加刑……

　　3.行政處罰與行政強制執行的區別：

　　行政強制執行是一項重要的行政行為，它是指國家行政主體為了保證行政管理活動的正常進行，對不履行國家行政機關或法律、法規授權的組織作出的行政處理決定或科以行政義務的相對方依法采取各種強制手段，以迫使其執行行政處理決定或履行行政義務的行為。

　　行政處罰與行政強制執行都是具體行政行為，二者有著某種承接關系。區別：①性質不同。行政處罰是對違反行政法律規范行為的一種制裁，而行政強制執行不是制裁，不以設定某種新的義務為宗旨，本質上屬于執行行為，在相對方開始履行或應允履行行政處理決定或義務時，強制執行措施即應停止。②目的不同。行政強制執行的目的是為了促使被強制人履行法定義務，而行政處罰的主要目的是為了懲戒行政違法行為。③實施的機關不盡相同。行政強制執行除由行政機關實施外，主要由人民法院依行政機關的申請而實施；而行政處罰只能由行政機關或法定組織實施。

　　4.行政處罰與執行罰的區別：

　　執行罰是行政強制執行的一種方法，它是以處罰的形式促使當事人履行義務。雖然行政處罰與執行罰都有著處罰的外在形式，但二者之間仍有明顯區別：①法律性質上存在差異。引起執行罰的行為不具有嚴格意義上的違法性，執行罰是防止違法行為發生的懲戒措施。行政處罰則是以相對方的違法行為作為前提的，沒有相對方的違法行為，就不能給予行政處罰。②目的上存在差異。行政處罰是對已經違反了法定義務的行為實施的制裁，目的是懲罰、教育行政違法行為人，制止和預防行政違法行為。執行罰與其他強制執行方式一樣，目的是為了促使相對方在法定期限內履行法定義務，處以執行罰以后，相對方仍要繼續或開始履行義務。

　　二、行政處罰的原則

　　行政處罰的原則是指對行政處罰的設定和實施具有普遍指導意義的準則。原則：⑴處罰法定原則；⑵處罰與教育相結合的原則；⑶公正、公開原則；⑷處罰救濟原則；⑸一事不再罰原則；⑹過罰相當原則。

　　★處罰法定原則 它是行政合法性原則（或依法行政）在行政處罰中的具體體現和要求，指行政處罰必須依法進行。包含：①實施處罰的主體必須是法定的行政主體；②處罰的依據是法定的；③行政處罰的程序合法。處罰法定原則不僅要求實體合法，也要求程序合法，即應遵循法定程序。

　　★公正、公開原則：所謂公正就是公平、正直，沒有偏私。公正原則是處罰法定原則的必要補充，是指在實施行政處罰時不僅要求形式是合法的，是在自由裁量的法定幅度的范圍內實施的，而且要求在內容上合法，符合立法目的。所謂公開就是處罰過程要公開，要有相對方的參與和了解，以提高公民對行政機關及其實施的行政處罰的信任度，同時監督行政機關及其公務員依法、公正地行使職權，保障相對方的合法權益。堅持處罰公正、公開原則，必須做到：①實施處罰的動因符合行政目的；②處罰決定要建立在正當考慮的基礎上，即應該考慮的相關因素必須考慮，不應該考慮的因素不去考慮；③處罰的輕重程度應與違法事實、性質、情節及危害大小相適應；④行政處罰行為還必須合乎理性，不能違背常理、常規，不能違背共同的道德。

　　★一事不再罰原則：指對相對方的某一違法行為，不得給予兩次以上同類（如罰款）處罰。或者說相對方的一個行為違反一種行政法規范時，只能由一個行政機關作出一次處罰，一事不再罰原則解決的是行政實踐中多頭處罰與重復處罰的問題。正確理解這一含義應當注意：①行為人的一個行為，同時違反了兩個以上法律、法規的規定，可以給予兩次以上的處罰，但如果處罰是罰款，則只能罰一次，另一次處罰可以是依法吊銷營業執照或許可證，也可以是責令停產停業，還可以是沒收財產等，只是不能再罰款。②行為人的一個行為，違反一個法律、法規規定，該法律、法規同時規定施罰機關可以并處兩種處罰，如可以沒收并處罰款，罰款并處吊銷營業執照等，這種并處不違背一事不再罰原則。③違法行為性質嚴重已構成犯罪的，依法追究其刑事責任的同時，依法應予行政處罰的當然適用……

　　三、行政處罰的種類、形式

　　行政處罰可以根據不同的標準進行分類。若以行政處罰的性質為標準，行政處罰可分為限制或剝奪權利性的處罰、科以義務性的處罰、影響聲譽的處罰；以行政處罰的內容為標準，可分為人身自由罰、聲譽罰（申誡罰、精神罰）、財產罰、行為罰四類。

　　每一類處罰中又各有具體的處罰形式。

　　（1）人身自由罰，指行政機關實施的在短期內限制或剝奪公民人身自由的行政處罰。如行政拘留（也稱治安拘留，是對違反治安管理的人，依法在短期內限制其人身自由的一種處罰，行政拘留的期限一般為1日以上15日以下，有二項以上違法行為“并處”的，不受此限）、勞動教養（指行政機關對習慣性違法或有輕微犯罪行為尚不夠刑事處罰又有勞動能力的人采取的一種行政處罰。勞動教養的期限一般為1至3年，必要時可延長1年。它是行政處罰中更嚴厲的一種）等。

　　（2）行為罰，限制和剝奪違法相對方某種行為能力或資格的處罰措施，有時也稱能力罰。如責令停產停業、吊銷暫扣許可證和執照、科以相對方某種作為義務。

　　（3）財產罰，指使被處罰人的財產權利和利益受到損害的行政處罰。具體形式主要有：罰款、沒收財物（沒收非法財物、沒收違法所得） ；責令金錢賠償或物質賠償。（1）罰款：是指行政主體強制違法相對方承擔金錢給付義務的處罰形式。罰款與罰金這兩個概念雖然都屬于金錢處罰，但兩者存在很大的區別：①罰金是刑罰中的一種附加刑，因而受過罰金處罰的就是受過刑罰的人，在法律上就算有前科，而罰款是一種行政處罰，不發生前科問題。②處罰的根據不同。罰金由刑法規定，適用時依據刑法和其他單行刑事法律規范，而罰款則由行政法規定，適用時依據行政法律規定。③適用主體不同。罰金由人民法院依法判處，而罰款則由行政機關或法律、法規授權的組織科處。④適用對象不同。罰金適用犯罪分子，而罰款適用違反行政法律、規范的人或其他組織，其懲罰程度要比罰金輕。（2）沒收財物（沒收非法所得、沒收非法財物）：沒收財物是由行政主體實施的將行政違法行為人的部分或全部違法收入、物品或其他非法占有的財物收歸國家所有的處罰方式。沒收財物的處罰不同于刑法中的沒收財產刑。沒收財產是將犯罪分子個人所有的一部分或全部財產強制無償地收歸國家所有的刑罰。兩者的區別主要表現在：①性質不同。②對象不同。沒收財產只限于犯罪分子的個人財產，而沒收財物的對象則是違禁品、贓款、贓物和進行非法活動使用的工具。③適用的范圍不同。沒收財產主要適用于反革命罪等性質嚴重的犯罪；沒收財物既可適用于一般行政違法行為，也可適用于嚴重的行政違法行為。

　　（4）聲譽罰，行政主體對違法者的名譽、榮譽、信譽或精神上的利益造成一定損害以示警戒的行政處罰，故又稱申誡罰或精神罰。聲譽罰既適用于個人也適用于組織。其主要形式有警告，通報批評等。

　　四、行政處罰的管轄

　　（一）行政處罰的主體

　　行政處罰必須由享有法定權限的行政機關或法律、法規授權的組織實施。

　　（二）行政處罰的管轄規則

　　1.行政處罰案件由違法行為發生地的行政主體管轄。

　　2.兩個以上行政主體對同一違法行為都有處罰管轄權的，或者違法行為地點難以查明的，由更先查處的行政主體管轄。

　　3.行政主體如認為自己所查處的違法行為已構成犯罪的，應將案件移送司法機關。

　　4.兩個以上行政主體對行政處罰權發生爭執的，應協商解決，協商不成，報請共同上級行政機關指定管轄。

　　5.行政處罰的級別管轄由具體法律、法規規定。

　　6.行政主體實施行政處罰，如違法行為人、證人、關系人不在其管轄行政區域內，可委托這些人員所在的行政區域的行政機關訊問或調查取證，受委托的行政機關有義務協助。

　　五、行政處罰的適用

　　（一）行政處罰適用的概念

　　行政處罰適用是指對行政法律規范規定的行政處罰的具體運用，也就是行政主體在認定相對方行為違法的基礎上，依法決定對相對方是否給予行政處罰和如何科以處罰的活動，它是將行政法律規范規定的行政處罰原則、形式、具體方法等運用到各種具體行政違法案件中的活動。

　　（二）行政處罰適用的條件

　　行政處罰適用必須具備一定的條件，否則即為違法或無效的行政處罰。一般認為，行政處罰適用的條件包括：（1）行政處罰適用的前提條件，是公民、法人或其他組織的行政違法行為客觀存在。（2）行政處罰適用的主體條件，即行政處罰必須由享有法定的行政處罰權的行政主體實施。（3）行政處罰適用的對象條件，必須是違反行政管理秩序的行政違法者，且具有一定的責任能力。（4）行政處罰適用的時效條件，是對行為人實施行政處罰，還需其違法行為未超過追究時效，超過法定的追究違法者責任的有效期限，則不得對違法者適用行政處罰。

　　（三）行政處罰適用的方法

　　行政處罰適用的方法指行政處罰運用于各種行政違法案和違法者的各種方式和方法，也可以說是行政處罰的裁量方法。

　　（1）不予處罰與免予處罰：①不予處罰：指因有法律、法規所規定的事由存在，行政機關對某些形式上雖然違法但實質上不應承擔違法責任的人不適用行政處罰。②免予處罰：指行政機關依照法律、法規的規定，考慮有法定的特殊情況存在，對本應處罰的違法行為人免除其處罰。法定的應當免予處罰的情節主要有：①行為人的違法行為是因行政管理人員的過錯造成的；②因國家法律、法規和政策影響及其他因素而違法的。

　　（2） “應當”處罰與“可以”處罰：①“應當”處罰：指必然發生對違法者適用行政處罰或從輕、從重等的結果，“應當”處罰是對行政機關行使行政處罰權的明確規定，是羈束裁量的具體表現。具體包括三個方面：一是應當對違法者適用行政處罰；二是應當從輕、減輕或免予處罰；三是應當從重處罰。在對違法者適用行政處罰的過程中，在“應當”范圍內行政機關仍有一定自由裁量權。②“可以”處罰：指對違法者或然產生行政處罰適用的結果。也就是說，可以予以行政處罰，也可以不予行政處罰，或者可以從輕、從重處罰，也可不予從輕、從重處罰。

　　（3）從輕、減輕處罰與從重處罰：①從輕處罰；②減輕處罰：應當從輕、減輕處罰的情形為：a主動消除或減輕違法行為危害后果的；b受他人脅迫、誘騙、教唆實施違法行為的；c配合行政機關查處違法行為，有立功表現的；d已滿14周 歲不滿18周歲的人有違法行為的；e法律、法規規定應當從輕、減輕處罰的其他情形。③從重處罰：違法相對方有下列情形之一的，應當從重處罰：a違法情節惡劣，造成嚴重后果的；b不聽勸阻，繼續實施違法行為的；c兩人以上合伙實施違法行為中起主要作用的；d多次實施違法行為，屢教不改的；e妨礙執法人員查處其違法行為的；f隱匿、銷毀違法證據的；g脅迫、誘騙他人或教唆未成年人實施違法行為的；h對舉報人、證人打擊報復的；i在發生自然災害或其他非常情況下實施違法的；j法律、法規規定的其他應當從重處罰的情形。

　　（4）單處與并處； （5）行政處罰與刑罰的競合適用：三種方法：①只由司法機關裁量刑罰處罰。②刑罰與行政處罰雙重適用。③免刑后適用行政處罰。

　　（6）法人或其他組織違法的“兩罰”處罰適用；①法人違法與“兩罰”處罰：“兩罰”適用應注意的問題：在適用“兩罰”處罰時，應當正確區分、認定和裁量法人的整體違法責任和法人成員的個人責任：a對法人整體的行政處罰；b對法人行政違法中的個人的行政處罰；c在對法人實行“兩罰”處罰時，應注意防止出現牽連責任或替代責任的現象。

　　六、行政處罰的程序

　　（一）行政處罰的簡易程序

　　行政處罰的簡易程序又稱當場處罰程序，是一種簡易行的行政處罰程序，指在具備某些條件的情況下，由執法人員當場作出行政處罰的決定，并且當場執行的步驟、方式、時限、形式等程序的過程。

　　行政主體的行政執法人員當場處罰時，就遵循下列程序：（1）表明身份；（2）說明處罰理由；（3）給予當事人陳述和申辯的機會；（4）制作筆錄；（5）制作當場處罰的決定書；（6）備案；（7）執行。

　　（二）行政處罰的一般程序

　　行政處罰的一般程序又稱為普通程序，是行政處罰中的一個基本程序，它具有內容更完善、適用更廣泛的特點。除法律、法規另有規定外，任何一個行政處罰決定必須適用一般處罰程序。行政處罰的一般程序包括以下幾個步驟：（1）立案；（2）調查取證；（3）聽取申辯與聽證；（4）作出處罰決定。

　　（三）行政處罰的聽證程序

　　⑴聽證提出；⑵聽證通知；⑶聽證形式；⑷舉行聽證會；⑸制作聽證筆錄；⑹聽證費用；⑺聽證處罰決定。

　　七、行政處罰的執行程序

　　（一）實行處罰機關與收繳罰款機構相分離（二）嚴格實行收支兩條線（三）行政處罰的強制實行

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